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2016 Fortalecimiento Financiero Municipal a Través de los Hechos Generadores de Plusvalía​

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Fortalecimiento Financiero Municipal a Través de los Hechos Generadores de Plusvalía​

  • Plusvalía​

Fortalecimiento Financiero Municipal a Través de los Hechos Generadores de Plusvalía​

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Martha Lucia Quitián Díaz

Decana Facultad de Contaduría Pública

Grupo de Investigación “Planaudi”

Doctora en Ciencias Económicas y Administrativas

Consultora Secretaría de Hacienda Municipal de Ibagué

La participación en las plusvalías​ urbanas tiene su fuente en el poder fiscal que la constitución asigna a los municipios para el establecimiento de los tributos con los que financiará el desarrollo territorial, en ejercicio de la autonomía política y fiscal. Para la participación de los municipios en las plusvalías urbanas, los hechos generadores tienen su fuente en las decisiones administrativas que configuran la acción urbanística, en este caso se investigaron en otros entes territoriales de Colombia, para analizar el deber ser teniendo en cuenta la parte jurídica, técnica, procedimental y financiera.

 
El nacimiento de la obligación depende de las decisiones administrativas adoptadas por los municipios en el ejercicio de la función pública de urbanismo: las acciones urbanísticas contempladas por la le y como hechos generadores, la delimitación de una zona homogénea beneficiaria de plusvalía, el cálculo del efecto plusvalía y la liquidación del efecto plusvalía para cada inmueble. Las acciones urbanísticas hechos generadores de la participación de los municipios en las plusvalías urbanas deberán estar contenidas o autorizadas en los planes de ordenamiento territorial o en los instrumentos que los desarrollen o complementen, los cuales serán tenidos en cuenta, sea en conjunto o cada una por separado, para determinar el efecto de la plusvalía o los derechos adicionales de construcción y desarrollo, cuando fuere del caso. Este artículo de reflexión hace parte del proyecto de investigación “El desarrollo, Sostenible y los Negocios Sociales”.

 
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La obligación tributaria nace al realizarse el presupuesto o los presupuestos previstos en la ley como generadores del tributo el cual tiene por objeto su pago. La participación en las plusvalías urbanas tiene su fuente en el poder fiscal que la constitución asigna a los municipios para el establecimiento de los tributos con los que financiará el desarrollo territorial, en ejercicio de la autonomía política y fiscal.
 
La obligación tributaria es definida por la doctrina (Bravo-Arteaga, 1997) como una relación jurídica, basada en el principio de legalidad, que conlleva una prestación de dar a cargo de un particular a favor del Estado, junto con una serie de obligaciones y deberes formales que comprenden obligaciones de hacer o de no hacer con el fin de asegurar el cumplimiento de la obligación tributaria principal.

El máximo tribunal de lo administrativo (Consejo-de-Estado-Colombia, 1994) ha afirmado que la relación jurídico-tributaria comprende, además de la obligación tributaria sustancial, cuyo objeto es el pago del tributo, una serie de deberes y obligaciones de tipo formal, que están destinados a suministrar los elementos con base en los cuales el Gobierno puede determinar los impuestos, para dar cumplimiento y desarrollo a las normas sustantivas.

El hecho generador, como uno de los elementos definidos en la obligación tributaria es entendido como una manifestación de la ley que tiene por objeto fijar los presupuestos que dan nacimiento al tributo. Para Marín-Elizalde (2002)es el supuesto de hecho que, por ser indicativo de capacidad económica, ha sido seleccionado por el legislador para vincular a su realización al nacimiento de una obligación de pago del tributo.

Para la jurisprudencia de lo contencioso administrativo (Consejo-de-Estado-Colombia, 2006) el hecho generador es entendido como el presupuesto de hecho o el conjunto de circunstancias cuya ocurrencia o configuración es considerada expresamente por la Ley como fuente de la obligación frente al Estado.

Por disposición expresa de la ley 388 de 1997 el ordenamiento del territorio se ejerce a través de decisiones administrativas que constituyen en su conjunto una función pública. La ley 1469 de 2011 le asigna al ordenamiento territorial la responsabilidad fiscal tendiente a lograr una organización político administrativa del Estado en el territorio para lograr un municipio sostenible y justo.
 
Para la participación de los municipios en las plusvalías urbanas, los hechos generadores tienen su fuente en las decisiones administrativas que configuran la acción urbanística.Entre las acciones urbanísticas de que trata el artículo 8 de la ley 388 de 1997, tienen especial relevancia en este asunto; la clasificación del territorio en suelo urbano, rural y de expansión urbana; el establecimiento de zonas localización de los centros de producción, actividades terciarias y residenciales, y la definición de los usos específicos, intensidades de uso, las cesiones obligatorias, los porcentajes de ocupación, las clases y usos de las edificaciones y demás normas urbanísticas.

Con todo, las acciones urbanísticas, hechos generadores de la participación de los municipios en las plusvalías urbanas, deberán estar contenidas o autorizadas en los planes de ordenamiento territorial o en los instrumentos que los desarrollen o complementen, los cuales serán tenidos en cuenta, sea en conjunto o cada una por separado, para determinar el efecto de la plusvalía o los derechos adicionales de construcción y desarrollo, cuando fuere del caso.

Los hechos generadores constitutivos de la participación de los municipios en sus plusvalías urbanas de conformidad con el artículo 74 de la ley 388 de 1997 son los siguientes:

 
  1. La incorporación de suelo rural a suelo de expansión urbana o la consideración de parte del suelo rural como suburbano.
  2. El establecimiento o modificación del régimen o la zonificación de usos del suelo.
  3. La autorización de un mayor aprovechamiento del suelo en edificación, bien sea elevando el índice de ocupación o el índice de construcción, o ambos a la vez.
La dogmática jurídica del derecho tributario (Giannini, 1957) ha elaborado los elementos constitutivos del hecho generador, los cuales son a saber; el elemento objetivo y el elemento subjetivo.

El elemento objetivo del hecho generador ha sido entendido como aquel que define los actos, hechos y situaciones jurídicas con relevancia tributaria. Para mayor comprensión del mismo, la doctrina ha dividido dogmáticamente en cuatro aspectos el elemento objetivo.

El aspecto material es definido por la doctrina como los actos, hechos o situaciones de naturaleza económica o jurídica, de las personas, que se materializan en una manifestación de capacidad económica.Respecto al tributo local de la participación de los municipios en las plusvalías urbanas debemos entender el aspecto material como las decisiones administrativas en el ejercicio de la función pública de las entidades territoriales y que son contempladas por la ley como acciones urbanísticas.

El aspecto material del elemento objetivo del hecho generador de las plusvalías urbanas puede ser de carácter general, como contempla el artículo 73 de la ley 388 de 1997 cuando dispone que los concejos municipales y distritales establecerán mediante acuerdos de carácter general, las normas para la aplicación de la participación en la plusvalía en sus respectivos territorios. Otra decisión administrativa de carácter general es la contenida en los planes de ordenamiento territorial.El aspecto material también puede provenir de una decisión administrativa de carácter específico como son las acciones urbanísticas que tienen su fuente en los instrumentos que desarrollan el plan de ordenamiento territorial.

El aspecto espacial por su parte, hace referencia al lugar donde se realiza el hecho generador. Es importante porque con la definición espacial del hecho generador, se identifica plenamente los sujetos pasivos de la obligación tributaria sustancial.En concordancia con lo anterior, la parte final del artículo 74 de la ley 388 de 1997, establece que en el mismo plan de ordenamiento territorial o en los instrumentos que lo desarrollen, se especificarán y delimitarán las zonas o subzonas beneficiarias de una o varias de las acciones urbanísticas contempladas en este artículo, las cuales serán tenidas en cuenta, sea en conjunto o cada una por separado, para determinar el efecto de la plusvalía o los derechos adicionales de construcción y desarrollo, cuando fuere del caso.

El aspecto temporal se refiere a los momentos en que el hecho generador se produce y se causa. Lo anterior adquiere especial importancia porque del aspecto temporal se determina la ley aplicable, el nacimiento de la obligación tributaria y su exigibilidad para el pago.
 
En la participación de los municipios de las plusvalías urbanas, la ley aplicable es la ley 388 de 1997 y sus Decretos Reglamentarios, a nivel territorial, sería principalmente la norma local denominada acuerdo municipal con la característica de ser de carácter general por medio del cual se adopta el tributo en la entidad territorial, el plan de ordenamiento territorial y los instrumentos que lo desarrollan.
 
El nacimiento de la obligación depende de las decisiones administrativas adoptadas por los municipios en el ejercicio de la función pública de urbanismo; las acciones urbanísticas contempladas por la ley como hechos generadores, la delimitación de una zona homogénea beneficiaria de plusvalía, el cálculo del efecto plusvalía y la liquidación del efecto plusvalía para cada inmueble.

La exigibilidad para el pago de la plusvalía está condicionada en los términos del artículo 83 de la ley 388 de 1997 modificado por el artículo 181 del Decreto Ley 019 de 2012 a la liquidación e inscripción en el respectivo folio de matrícula inmobiliaria del efecto de plusvalía, en el momento que se presente las situaciones previstas en la misma norma.

El aspecto cuantitativo hace alusión a la medida y grado en que se realiza el hecho generador, el cual incide o forma parte del supuesto de hecho para fijar el valor del tributo.De acuerdo a los hechos generadores de la participación en las plusvalías urbanas se procederá a calcular el efecto plusvalía con base en los avalúos comerciales contratados para cada zona o subzona homogénea beneficiaria de plusvalía.

Determinados los mayores valores derivados de la acción urbanística del municipio en los predios de los particulares, el municipio, en los términos del artículo 79 de la ley 388 de 1997, establecerá la tasa de participación que se imputará a la plusvalía generada, la cual podrá oscilar entre el treinta (30%) y el cincuenta por ciento (50%) del mayor valor por metro cuadrado según lo adoptado en el acuerdo de carácter general. Entre distintas zonas o subzonas la tasa de participación podrá variar dentro del rango aquí establecido, tomando en consideración sus calidades urbanísticas y las condiciones socioeconómicas de los hogares propietarios de los inmuebles.

Ahora bien, luego de analizar dogmáticamente el elemento objetivo del hecho generador de la participación en las plusvalías urbanas, procederemos a analizar el elemento subjetivo.Este elemento determina quiénes son los sujetos de la relación jurídico tributaria.
 
La relación jurídica tributaria en la participación de los municipios en las plusvalías urbanas, involucra dos sujetos, uno en cada extremo, por un lado el sujeto activo, quien exige el cumplimiento de la obligación y por otro lado, el sujeto pasivo quien es el deudor en la obligación tributaria.

Afirma Bravo-Arteaga (1997)que el artículo 338 de la constitución nacional, al exigir que la norma legal creadora del tributo exprese directamente el sujeto activo y el sujeto pasivo, reconoce una realidad que se impone como exigencia jurídica evidente.

Consagra el artículo 82 de la constitución nacional que las entidades públicas participarán en la plusvalía que genere su acción urbanística, y regularán la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano en defensa del interés común.

De la noción legal de plusvalía el artículo 73 de la ley 388 de 1997 consagra que de conformidad con lo dispuesto por el artículo 82 de la Constitución Política, las acciones urbanísticas que regulan la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano incrementando su aprovechamiento, generan beneficios que dan derecho a las entidades públicas a participar en las plusvalías resultantes de dichas acciones.

Esta participación se destinará a la defensa y fomento del interés común a través de acciones y operaciones encaminadas a distribuir y sufragar equitativamente los costos del desarrollo urbano, así como al mejoramiento del espacio público y, en general, de la calidad urbanística del territorio municipal o distrital.

En concordancia con el artículo 311 de la constitución política al municipio como entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado le corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes.

Conforme a lo anterior, el sujeto activo de la obligación tributaria de la participación de las plusvalías urbanas son los municipios, quienes a través de sus decisiones administrativas exigen el cumplimiento del porcentaje de que son beneficiarias de los mayores valores del suelo por causa extrínseca de sus propietarios.

Los sujetos pasivos de la obligación tributaria son los responsables directos del pago del tributo y coinciden con ser los sujetos respecto de quienes se realiza el hecho generador de la obligación sustancial.Se identifica como sujeto pasivo de la obligación tributaria de la participación de los municipios en las plusvalías urbanas los propietarios, poseedores o titulares de los derechos fiduciarios de los inmuebles respecto de los cuales se configure cualquiera de los hechos generadores, y por lo tanto, está obligada a satisfacer la contraprestación tributaria según las formas de pago reglamentadas por la entidad en los términos de que trata el artículo 84 de la ley 388 de 1997.

Literatura Citada:
Bravo-Arteaga, J.-R. (1997). Nociones fundamentales de derecho tributario. Bogotá-Colombia: Universidad del Rosario.
Consejo-de-Estado-Colombia. (1994). Auto del 20 de mayo de 1994, Expediente 5457.
Consejo-de-Estado-Colombia. (2006). Exp.15344. C.P. Ligia López D.
Giannini, A. D. (1957). Instituciones de derecho tributario (7 ed.): Editorial de Derecho Financiero.
Marín-Elizalde, M. (2002). La estructura jurídica del tributo: el hecho generador (1 Ed. Vol. Lección 14, Tomo I). Bogotá: Universidad Externado de Colombia.​